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新型城镇化建设系列(新生中小城市培育专题)报道之二:强化试点示范,推动重点镇建设取得新突破

发布时间:2016-06-23
来源:发展改革委网站    

国家发展改革委按:为贯彻落实国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》文件精神,加快推动培育中小城市、特大镇功能拓展和行政管理体制改革,我委近日召开新生中小城市培育专题研讨会。两省一县九镇共12个地方做了交流发言,浙江省、吉林省分别介绍了中小城市和重点镇培育情况,浙江省苍南县介绍了同步推进龙港镇“大部门制”改革和小城市培育的做法,广东省东莞市虎门镇等9个特大镇分别介绍各自的经验和做法。辜胜阻、李铁、丁元竹等专家参会并对这些地区的探索和经验做了点评并提出了建议。

新生中小城市培育是国家推进新型城镇化的重要内容, “十三五”规划纲要中明确提出要以提升质量增加数量为方向,加快发展新生中小城市。推进新生中小城市培育,是当前经济下行、民间投资下降背景下扩大有效投资的重要途径。推动特大镇设市,是完善我国城镇体系的重要内容,是扩大内需的有力抓手。

各地的探索和实践,围绕创新体制机制、提升特大镇品质、促进产城融合等内容,有力地推进了特大镇持续健康发展,加快了新生中小城市的培育,这些经验具有借鉴意义。我们希望通过媒体推出这些案例,供大家更好地交流和研讨。

新型城镇化建设系列(新生中小城市培育专题)报道之二:

强化试点示范,推动重点镇建设取得新突破

吉林省是农业大省,共有建制镇429个,人口近1300万,接近全省人口的50%。新型城镇化建设以来,省委省政府提出了“小城镇特色发展”的工作思路,将培育重点镇作为推进新型城镇化的重要载体和推进供给侧结构性改革的重要平台。目前,我省重点镇大体可分为两类,一是大城市周边镇、中等城市市郊镇和区域中心镇。这类城镇大多属于城乡结合部和新城新区,既是我省城镇化发展活力最强的区域,也是因城市快速发展带来问题比较多的区域,存在着职能定位不明确、与城区规划缺乏联动、土地利用效率低、公共服务水平不高等问题。二是特色城镇。我省有很多城镇都具有独特的区位和资源优势,特别是一些国内知名的旅游和生态资源城镇,具有其他城镇无可比拟的优势,这些城镇虽发展条件良好,但普遍存在规划水平不高、建设缺乏特色和品位、市场化运作意识不强等问题。同时,这两类城镇人口规模大、经济发展快,但大多责任大,权力小,存在着“小马拉大车”的窘境。针对以上问题,我省重点开展了示范城镇建设和重点城镇扩权试点工作,重点镇培育工作取得积极进展。

一、推动示范城镇建设,增强重点镇经济实力

为探索农业大省推进城镇化的有效途径,将城镇化工作重心下移,引导政策效应和社会资本回归小城镇和三农领域,促进农民就地就近城镇化,2013年在全省选择了经济基础好、产业支撑能力强、人口聚集程度高、战略投资者介入积极性高、土地极差地租高的22个城镇开展示范城镇建设,省政府出台了推进示范城镇建设工作方案和38条支持政策,重点探索“产城融合的发展路径、多元化投资的建设模式、人口城镇化的有效方法、以城带乡协调发展的互动格局、破解城镇化难题的制度安排”。

(一)积极推进就地就近城镇化,着力解决“人”的问题。对进入示范城镇定居的农民,在户籍、社保、就业、教育、社会救助等方面享有与市民同等的政策待遇,其享有的农村政策优于城镇的,可在一定时期内继续享受农村政策。敦化市江南镇建立失地农民保障体系,开展就业指导和培训,鼓励兴办个体工商业,促进农民就业,调动了进城农民的积极性,解除进城农民的后顾之忧。示范城镇建设三年来,新建续建29个农民集中居住社区,共转移农业人口9.8万人,新增就业6.9 万人。

(二)创新用地供给方式,着力解决“地”的问题。利用土地增减挂钩、占补平衡等政策,拓展示范城镇建设用地空间。长春市合隆镇陈家店村批复挂钩土地80公顷,迁村腾地,完成拆迁147公顷,将整理出的土地挂牌到合隆镇,土地全部供出后,获得净收益约4亿元,用于农民宅基地拆迁、复垦以及弥补农民集中安置社区建设等资金缺口。22个示范城镇共获挂钩土地批复1501公顷,每年流转土地3万公顷以上。

(三)注重提高城镇承载能力,着力完善“城”的功能。推动省、市(州)交通、通信、电力、水利等部门重点实施与示范城镇连接的路网、宽带、电网、水利工程等省级配套基础设施新建或改建项目;将示范城镇符合条件的城市和国有工矿棚户区、林业棚户区改造项目纳入全省棚户区改造计划,享受国家及省等相关政策。长春市九台区卡伦镇通过加强基础设施建设,提升公共服务水平,吉大一院卡伦湖分院、欧亚集团卡伦购物广场、吉林工商学院新校区落户卡伦镇,城镇功能进一步提升,吸纳外来人口1万多人。22个示范城镇已引入大学9家,改扩建卫生院40个、卫生所395个,城镇公共供水普及率达到94%,建成 11个净水厂、17个污水处理厂。

(四)努力破解资金瓶颈,着力解决“钱”的问题。对符合政策和支持范围的示范城镇建设项目,优先安排省级设立的各种专项资金;积极引导政策性贷款、社会资本参与示范城镇建设。长春市奢岭镇引进国信集团作为战略投资者,采取PPP合作模式,建设总投资101亿元的涵盖现代农业、旅游业、养生产业和地产开发的国信乡村都市项目。22个示范城镇共成立融资平台23个,融资平台规模达到139亿元,积极与金融机构进行相关工作对接,金融机构共投放信贷资金91亿元。

(五)突出产业特色,着力解决“产”的问题。支持产业园区发展,将示范城镇产业园区纳入省级开发区奖补资金支持范围;有条件的地方农村集体经济组织可以以土地使用权入股与其他经济组织和个人联营、联建工业项目。长春市农安县合隆镇重点构建了以交通装备零部件、安全食品及农副产品加工为主导产业,以生物质能、轻工业为两大新型优势发展产业的“一带、四园”的集聚格局,园区现有企业494家,拥有旺旺乳品、中车集团、华正牧业等一大批世界500强、国内500强、行业强企和知名民营企业。22个示范城镇共建设工业园区24 个,三年入户企业1384家;建设现代农业园区58个,2015年实现年销售收入8.6亿元。示范城镇经过三年的创新探索,大胆实践,初步形成了产城互动、规划引领管控、多元投资建设、城乡双向一体化、承接城市功能外溢、社会保障推动、商贸促进、资源开发带动等具有示范引领作用的发展模式,基本实现了产业结构、就业方式、人居环境和社会保障由“乡”到“城”的转变。

二、推动重点镇扩权,赋予其相应经济社会发展职能

为解决特大镇因缺少规划权、财权、人权、管理权,制约经济社会发展的问题,我们选择了18个人口较多、经济实力较强、服务功能完善、发展潜力较大的镇开展了重点城镇扩权试点,省政府出台了指导意见,采取直接放权、委托授权和设立派出机构三种方式,赋予试点镇部分县级经济社会管理权。在放权工作中,我们本着“该放的坚决放、该管的切实管好”的原则,紧紧抓住事关改革的重点领域、重点部位和重点事项,积极创新体制机制,把外部“输血”与内部“造血”有机结合起来,着力推动试点镇加快发展。

(一)赋予试点镇规划建设管理权。试点镇政府可受县(市、区)级规划建设主管部门委托,依据总体规划和控制性详细规划,负责确定镇区建设工程项目的规划设计条件,核发镇区建设工程的规划许可证,并负责本辖区范围内违法建设的查处。

(二)扩大试点镇用人自主权。给予试点镇党委对副科级以下工作人员的任用、考核权以及对副科级领导干部和县级派出机构负责人的任用建议权;按照试点镇的人口增加比例,通过调剂的办法增加试点镇编制数量,缓解了试点镇用人不足的问题。

(三)扩大试点镇财权。将财政管理权由市财政局移交给镇财政所,建立一级国库,加大政府投入,将各类专项资金向试点镇倾斜,试点镇拥有了财政自主权,财政支撑能力得到增强。

(四)扩大管理权。为增强试点镇统筹经济社会的发展能力,依法赋予试点镇核准、备案类项目行政审批权和安全生产、交通安全、劳动保障监察、食品卫生等方面的行政执法权;推行首接负责制和“一站式”服务机制,进一步简化了企业办事流程,提高了群众办事效率。松江河镇承接了抚松县下放的财权、行政审批、社会管理、行政执法等经济社会管理权限共85项。各下放权力部门在试点镇设有派出机构的,直接下放到派出机构,未设派出机构的,一律下放至试点镇。优化试点镇政府内设机构,对保留和接管的行政、事业单位副科级以下工作人员的任用、聘用、考核、奖惩、交流等,由镇党委考察确定,报县组织人事、机构编制部门备案。对县直部门派出机构负责人的任用,对应县直部门经征求镇党委、政府意见后确定。经过2年的实践探索,试点镇权限进一步扩大,责权不匹配问题得到有效破解,综合实力显著提升,形成了一批规划布局合理、产业特色鲜明、基础设施完善、生态环境优美的新型城镇。

三、站在新起点,推进新生中小城市培育工作取得新成效

国家十分重视新生中小城市培育工作,有针对性地提出了很多政策举措。下一步,我们将紧紧抓住这一机遇,按照此次研讨会要求,以国家新型城镇化综合试点为契机,以示范城镇建设和重点城镇扩权试点为抓手,采取更加有力的工作举措,着力增加我省中小城市数量,努力使新生中小城市培育工作取得新成效,实现新突破。

一是推动二道白河镇改市工作。作为全国“一南一北”两个试点之一的二道白河镇,围绕国家新型城镇化综合试点任务,目前正在积极探索行政管理创新和行政成本降低的设市模式,以“小政府、大服务”为目标,建立了直管社区的二级扁平化管理新模式,通过管理层级的减少,提高了行政管理与社区服务效能,促进了社区管理职能的转变。目前,旅游旺季每天接待游客3万多人,已成为整个区域的人口集聚中心与旅游集散中心。下一步,我们按照国家批复方案要求,积极推进大部制改革,尽快成立镇改市工作推进机构,务实推进设市工作。恳请国家相关部委给予业务指导和大力支持。

二是探索特大镇改市。通过开展示范城镇建设和重点城镇扩权试点工作,目前我省的农安县合隆镇、公主岭市范家屯镇、抚松县松江河镇等小城镇,人口规模已经接近10万人,经济体量较大,集聚产业和人口能力较强,初步具备了发展为小城市的基础。下一步,我们将着力探索行政管理体制改革和设市模式创新,按照相同人口规模城市市政设施标准进行建设发展,逐步将这些镇培育发展成为小城市。与南方发达省份相比,北方省份的镇规模相对偏小,恳请国家能够在特大镇改市标准上适当放宽标准。

三是统筹推动县改市工作。目前我省有一批城关镇在人口规模上已经初步具备了发展为小城市的基本条件,但在产业发展以及公共基础设施上还有一定差距。下一步我们将加大对规模较大的城关镇基础设施和公共服务设施建设的支持力度,促进产业转型升级,增强产业集聚能力和吸纳人口的能力,有序将符合条件的县改市。也希望国家能够适度放宽对我省县改市的设市标准,增加我省中小城市数量。(吉林省发展和改革委副主任  褚民华)